هرگونه اختلاف نظر بین کشورها را نمی توان یک اختلاف بین المللی دانست . به همین دلیل، باید با مفهوم دقیق «اختلافات بینالمللی» آشنا شد تا با اختلافات داخلی مشتبه نشوند . بنا بر بند ۳ ماده ۲ در صورتی که اختلاف جنبه بین المللی داشته باشد، دولت ها موظف به حل اختلافات از طریق مسالمت آمیز می باشند . اما اختلافاتی که موضوع آن در صلاحیت داخلی دولت هاست، دولت تعهدی ندارد که آن ها را از طریق مسالمت آمیز حل کند .
دیوان دایمی بین المللی دادگستری در قضیه «مارو ماتیس » ، اختلاف بین المللی را به صورت ذیل تعریف می کند: «اختلاف بین المللی عبارت از عدم توافق در مورد موضوع حقی ویا یک واقعیت ویا تضاد در دیدگاه های حقوقی ویا منافع بین دو شخص است»
در این تعریف، چهار رکن وجود دارند که با مشخص شدن آن ها، تعریف واضح تر می شود:
رکن اول: عدم توافق در موضوع حقی; مثل حق حاکمیت درباره جزایر سه گانه که مورد اختلاف بین ایران و امارات می باشد و هر یک از دو دولت آن را متعلق به خود می داند .
رکن دوم: عدم توافق در یک واقعیت: یعنی اختلاف باشد در وقوع امری، مثل اختلاف در آغازگر جنگ به همان گونه که هر یک از دو کشور ایران و عراق دیگری را در آغازگر جنگ معرفی می کردند .
رکن سوم: تضاد در دیدگاه های حقوقی; مثل تضادی که بین اسرائیل و سازمان ملل درباره شخصیت حقوقی سازمان ملل وجود دارد . کنت برنادوت به عنوان میانجی بین کشورهای عرب و اسرائیل در سرزمین های اشغالی به دست اسرائیلی ها کشته شد و سازمان ملل ادعای غرامت کرد . اسرائیل گفت: سازمان ملل، که ادعای غرامت کرده است، شخصیت حقوقی ندارد از این رو، نمی تواند ادعای غرامت کند . فقط کشور متبوع آن شخص می تواند ادعای غرامت کند . در مقابل این نظریه حقوقی، نظریه مشورتی سازمان ملل از دیوان دادگستری قرار دارد که قایل به وجود شخصیت حقوقی برای سازمان ملل برای انجام اهداف و وظایف خود است .
رکن چهارم: تضاد در منافع دو شخص: تابعان حقوق بین المللی در ابتدا کشورها بودند و بعدا سازمان ها و جدیدا افراد را هم به عنوان تابعان حقوق بین الملل می دانند . در رکن چهارم، بیش تر دولت ها مطرح هستند . البته سازمان ها هم جایگاه ویژه ای در اختلافات بین المللی دارند، ولی افراد هنوز به عنوان طرف در اختلافات بین المللی مطرح نیستند .
اختلافات بین المللی از حیث ماهیت به دو دسته تقسیم می شوند: اختلافات حقوقی و اختلافات سیاسی .
اختلافات حقوقی به اختلافات مربوط به حق موجود یا مسائل مربوط به تفسیر و اجرای آن گفته می شود . تعریف دیگری که آقای عمادزاده آورده این است: «مناقشات حقوقی، مناقشاتی هستند که در آن اطراف دعوا در مورد اجرا و یا تفسیر حق موجود با یکدیگر اختلاف نظر دارند» .
اختلافات سیاسی تعارض منافع و تضاد میان موضوعات حقوق بین الملل در مورد تغییر و اصلاح حق موجود هستند .
در بعضی از تعاریف، اختلافات سیاسی را به طور کلی به اختلافاتی اطلاق کردند که از طریق حقوقی قابل حل نباشند . البته چنین نیست که اختلافی فقط جنبه حقوقی یا فقط جنبه سیاسی داشته باشد، عموما اختلافات دارای دو جنبه هستند.
۴-۲ روش های حل اختلافات سیاسی
برای حل اختلافات سیاسی، نمی توان از روش های حقوقی استفاده کرد . بلکه باید از روش های سیاسی سود جست . عمده روش های مطرح برای حل این اختلافات، عبارتند از: مذاکره مساعی جمیله، میانجیگری، تحقیق و سازش .[۱]
۴-۳ روش های سیاسی حل و فصل اختلافات بین المللی
۱ . مذاکره
مذاکره از رایج ترین شیوه های سیاسی حل مسالمت آمیز اختلافات بین المللی است و نخستین گام و مقدمه توسل به دیگر روش های حل مسالمت آمیز می باشد . حتی پس از وقوع جنگ بین دو کشور، مذاکره اهمیت زیادی دارد . در ماده ۳۳ منشور ملل متحد، مذاکره به عنوان اولین طریق حل و فصل مسالمت آمیز اختلافات بین المللی ذکر شده است .
مذاکره از مؤثرترین روش هاست و از انعطاف بسیاری برخوردار می باشد . البته تاثیر آن در صورتی است که طرفین اختلاف مایل به رفع اختلاف باشند و نیروهای سیاسی آن ها تا حدی برابر باشد . در غیر این صورت، در مذاکرات سیاسی، کشورهای ضعیف دست خوش امیال و نظرات کشورهای بزرگ و قوی قرار می گیرند .
تعریف «مذاکره »: از مذاکرات به سبب تنوع بسیاری که دارند، تعاریف متفاوتی ارائه شده است . پرفسور مارسل مارل می گوید: «مذاکره، گفت وگو برای حل مساله متنازع فیه بین طرفین اختلاف از طریق توافق، با چشم پوشی احتمالی از قسمتی از ادعاهای اولیه است» . تعاریف دیگر هم به مذاکره به طور عام و کلی توجه کرده اند .
اگر به مذاکره به صورت خاص و به عنوان یک روش برای حل و فصل اختلافات بین المللی توجه کنیم، تعریف آتور لعل می تواند تعریف خوبی باشد: «مذاکرات بین المللی شیوه بررسی صلح آمیز اختلاف یا اوضاع بین المللی است، جهت به حرکت در آوردن یا رسیدن به بعضی تفاهم ها، بهبودی، تعدیل یا حل اختلافات بین طرفین درگیر یا طرفین ذی نفع» . این تعریف به مراحل مذاکره اشاره دارد . مذاکره در مرحله اول در حد بسیار مختصر در جهت دست یابی به طرق نزدیک شدن به هم و تبادل نظرات است . در مراحل بعد، به صورت تبادل اطلاعات و نظرات تکمیلی و رسیدن به یک تفاهم یا تعدیل درخواسته می باشد .[۲]
انواع مذاکره
الف . مذاکرات دو جانبه: مذاکره دو جانبه به طور مستقیم توسط نمایندگان قانونی دو کشور درگیر و در مواردی از طریق مکاتبه صورت می گیرد . مذاکره دو جانبه در اغلب موارد، در سطح کارشناسان آغاز می شود و پس از انجام کارهای مقدماتی، مذاکره، در سطح مقامات بلند پایه صورت می گیرد . موفقیت مذاکرات تا حد زیادی منوط به اراده و حسن نیت طرفین است .
ب . مذاکرات چند جانبه: این مذاکرات زمانی مطرح می شوند که چند کشور در یک مساله با همدیگر اختلاف دارند، و به صورت یک کنفرانس بین المللی صورت می گیرد . البته موفقیت این مذاکرات بستگی به شرکت همه کشورهای طرف اختلاف دارد .[۳]
ج . مذاکرات همه جانبه: امروزه برای مذاکرات چند جانبه، اصطلاح «دیپلماسی پارلمانی» متداول شده است . این اصطلاح توسط دین راسک به کار برده شد . وی مشخصات اصلی آن را چنین بیان کرد: «آنچه که باید «دیپلماسی پارلمانی » نامید نوعی مذاکره چند جانبه است که چهار مشخصه دارد: اولا، سازمانی دایمی با اهداف و مسؤولیتی به مراتب وسیع تر از اجلاسیه های مامور رسیدگی به امور خاص یا یک کنفرانس بین المللی با دستور جلسات معین است . ثانیا، مذاکره ای منظم و عمومی که مرتبط با افکار عمومی جهان است و از طریق وسایل ارتباط جمعی صورت می گیرد . ثالثا، دربردارنده آیین گفت و شنود خاص جهت پیش برد و یا مخالفت با نظرهای مطروحه است . رابعا، معمولا منتج به قطعنامه هایی که در بعضی مسائل با رای اکثریت و یا اکثریت ساده و یا دو سوم و در برخی دیگر با وتو و بدون وتو است، می گردد .
مکان مذاکرات: مکان مذاکرات بر حسب نوع آن (مذاکرات دو جانبه، چند جانبه و همه جانبه) متفاوت است . در صورت بحرانی نبودن روابط کشورها، مذاکرات دو جانبه و چند جانبه معمولا در پایتخت یکی از کشورهای طرف اختلاف و یا به طور نوبتی در یکی از پایتخت ها صورت می گیرند و در صورت بحرانی بودن روابط کشورها، مذاکرات در یک کشور ثابت و بی طرف مانند سوئیس (ژنو) صورت می گیرند . اما مذاکرات همه جانبه معمولا در مقر یک سازمان بین المللی انجام می شوند .
مدت مذاکرات: عوامل گوناگون همچون حسن نیت طرفین، عمق اختلافات، مشاوره های مقدماتی و اوضاع و احوال سیاسی در مدت مذاکرات تاثیر گذارند . از این رو، نمی توان مدت زمان دقیقی برای پایان مذاکرات تعیین کرد .
برخی از معاهدات بین المللی برای جلوگیری از اطاله مذاکرات، سقف زمانی مشخص برای پایان آن ها تعیین کرده اند . برای مثال، ماده ۴۲ کنوانسیون وین ۱۹۷۸، درباره جانشینی دولت ها در معاهدات، مدت شش ماه را برای حل و فصل اختلافات تعیین کرده است . چنانچه پس از انقضای مدت، مذاکرات به نتیجه ای نرسند، طرف های اختلاف موظفند روش حل و فصل دیگری (سازش، تحقیق، میانجیگری و مانند آن) را انتخاب کنند.[۴]
- مساعی جمیله (پای مردی)
هرگاه دو دولت نخواهند اختلاف خود را از طریق مذاکرات سیاسی حل و فصل نمایند و یا مذاکرات به نتیجه مطلوب منجر نشوند، دولت ثالث یا یک سازمان بین المللی و یا سایر مقامات صلاحیتدار بین المللی که مستقیما در اختلاف ذی نفع نیستند، می توانند اقدامات لازم را به عمل آورند .
تعریف «مساعی جمیله »: «تلاش دوستانه دولت ثالثی است که می کوشد تا هم زمینه ای را برای تفاهم و توافق کشورهای در حال اختلاف درباره از سرگیری مذاکرات فراهم آورد و هم با اقدامات علنی، پیشنهادهای خود را به طرفین مناقشه بقبولاند» . در این تعریف، به ارائه پیشنهاد از سوی دولت ثالث توجه شده . اما در تعاریف دیگر چنین نیست: «شیوه حل و فصل مسالمت آمیز اختلافات بین المللی که به موجب آن، طرف ثالث با رضایت کشورهای طرف منازعه به عنوان واسطه و به نحوی دوستانه می کوشد تا آن ها را به مذاکره جلب کند، بدون این که برای حل و فصل، به این کشور پیشنهادهای ماهوی ارائه نماید .»
با توجه به تعاریف گوناگون مساعی جمیله دارای چند مشخصه است: اولا، توسط دولت ثالث صورت می گیرد . ثانیا، با رضایت طرفین اختلاف است . ثالثا، طرف ثالث دخالتی در ماهیت اختلاف ندارد . رابعا، کشور ثالث درباره نحوه حل و فصل اختلافات پیشنهادی ارائه نمی دهد، بلکه زمینه را آماده می کند .
از جمله اختلافاتی که در آن مساعی جمیله به کار گرفته شده است، می توان به اختلافات آمریکا با ویتنام جنوبی و شمالی اشاره کرد که در آن مساعی جمیله فرانسه به کار رفت و در این تصمیم، دولت فرانسه امکانات لازم را برای تشکیل اجتماع طرفین اختلاف فراهم کرد . همچنین می توان به مساعی جمیله دبیر کل سازمان ملل متحد در سال ۱۹۷۵ درباره حل اختلاف دو جامعه یونانی و ترک قبرس اشاره نمود .
۳ . میانجیگری
میانجیگری سابقه ای طولانی دارد و سوابقی از آن را حتی در جوامع یونان قدیم، چین باستان و هند می توان یافت . همچنین میانجیگری در جوامع مسیحی اروپا، به دلیل نفوذ معنوی پاپ سابقه طولانی داشته است . اما میانجیگری به شکل کنونی و در قالب قراردادهای دو جانبه و چند جانبه از اواسط قرن نوزدهم رایج شد; مثلا، در کنوانسیون ۱۸۵۶ پاریس، ماده ۲ مقرر می دارد: چنانچه اختلافی بین کشورهای امضاکننده (دولت عثمانی و دولت های اروپایی) رخ دهد، از طریق میانجیگری حل و فصل خواهند کرد .
اساس آیین میانجیگری در کنفرانس های صلح لاهه (۱۸۹۹ و ۱۹۰۷) پی ریزی شد . در کنوانسیون ۱۹۰۷ آمده است: دولت ها باید قبل از توسل به زور اختلافات خود را با میانجیگری حل و فصل کنند .
در میثاق جامعه ملل، با توجه به اختیاراتی که طبق ماده ۱۵ میثاق به شورای جامعه ملل داده شده بود، این شورا بارها با توسل به شیوه میانجیگری اقدام به حل و فصل اختلافات بین کشورها کرد . در ماده ۳۳ منشور هم میانجیگری به عنوان یکی از طرق حل و فصل مسالمت آمیز اختلافات آمده است .
تعریف میانجیگری:
«میانجیگری از طریق ثالثی است که با توافق کشورهای طرف اختلاف فعالانه در جریان مذاکرات شرکت می کند و درباره شرایط فیصله، پیشنهادهای ماهوی ارائه می دهد» . تعریف دیگری آقای موسی زاده آورده است: «میانجیگری عبارت از اقدام داوطلبانه و فعال یکی از تابعین حقوق بین الملل (دولت ها،سازمان های بین المللی وافراد) جهت دست یابی به زمینه های توافق ورفع اختلافات موجود است»
در تعریف آقای موسی زاده، توافق و رضایت کشورهای طرف اختلاف نیامده است، در حالی که رضایت طرفین اختلاف یکی از شرایط میانجیگری محسوب می شود . اگر تعریف را به این شکل بیان کنیم . جامع تر خواهد بود: میانجیگری اقدامی داوطلبانه و فعال توسط یکی از تابعین حقوق بین الملل با توافق کشورهای طرف اختلاف، جهت دست یابی به زمینه های توافق و رفع اختلافات موجود است .
میانجیگری اولا، اقدامی داوطلبانه است; یعنی کشوری را نمی توان ملزم به قبول میانجیگری کرد .
ثانیا، اقدامی فعال است . میانجی مشارکت فعالی در رفع اختلافات دارد و پیشنهادات لازم را برای حل و فصل اختلافات ارائه می دهد .
ثالثا، میانجیگری لزوما توسط دولت ها صورت نمی گیرد، بلکه سایر تابعین حقوق بین الملل (افراد و سازمان های بین المللی) نیز می تواند میانجی باشند .
رابعا، میانجیگری با توافق کشورهای طرف اختلاف صورت می گیرد و طرفین اختلاف مکلف به رجوع به این شیوه نیستند، مگر آن که موافقتنامه ای بین آن ها باشد که رجوع به میانجیگری را الزامی کند.
انواع میانجیگری
۱- میانجیگری قبل از وقوع درگیری: حل اختلافات پیش از بحرانی شدن روابط آسان تر و سریع تر است . در این مرحله، میانجیگری روشی کارامد و مؤثر شناخته شده است، از این نوع میانجیگری می توان به میانجیگری انگلستان در سال ۱۸۶۸ بین فرانسه و پروس در مورد امور لوگزامبورک اشاره کرد .
۲- میانجیگری پس از وقوع درگیری: میانجیگری در مرحله ای که نیروهای نظامی طرفین درگیر هستند، مشکل می باشد و احتمال موفقیت تا حدی کاهش می یابد . در این گونه اختلافات، باید ابتکارات دقیقی به کار گرفته شوند . علی رغم مشکلات این نوع میانجی گری . نمونه های موفقی از آن را می توان یاداور شد; میانجیگری فرانسه در جنگ امریکا و اسپانیا که در نهایتا منجر به انعقاد معاهده صلح دسامبر ۱۸۹۸ شد و نیز میانجی گری امریکا در جنگ روسیه و ژاپن که باعث انعقاد معاهده صلح پرتموت دسامبر ۱۹۰۵ شد .
تفاوت میانجیگری با مساعی جمیله :
۱- در میانجیگری رضایت طرفین اختلاف لازم است، ولی در مساعی جمیله جلب رضایت طرفین اختلاف برای اقدام طرف ثالث لازم نیست .
۲- میانجی نقش فعال و دخالت وسیعی در موضوع اختلاف دارد، در حالی که در مساعی جمیله نقش طرف ثالث چیزی جز ایجاد زمینه و ارتباط بین طرفین اختلاف نیست .
۳-در میانجیگری، میانجی با دادن پیشنهادات لازم در ماهیت دعوا وارد می شود، ولی در مساعی جمیله شخص ثالث در ماهیت دعوا دخالتی ندارد .
۴- تحقیق
این شیوه در کنفرانس اول صلح لاهه در سال ۱۸۹۹ به پیشنهاد دولت روسیه مورد توجه دولت شرکت کننده قرار گرفت و در کنفرانس دوم صلح لاهه در سال ۱۹۰۷، ضمن مواد ۹ تا ۱۳ مقررات مربوط به کمیسیون های بین المللی تحقیق تنظیم شد .
شیوه تحقیق در میثاق جامعه ملل آمده و در منشور ملل متحد نیز پیش بینی شده و مجمع عمومی سازمان ملل در قطعنامه های زیادی بر روش تحقیق تاکید کرده است و مجمع عمومی در قطعنامه ۲۳۲۹ از دبیرکل سازمان ملل خواسته است که فهرستی از متخصصان حقوق و دیگر رشته ها را که ممکن است با بهره گرفتن از روش «تحقیق» در مورد یک اختلاف در خدمت طرفین دعوا قرار گیرند، تهیه کند .
تعریف «تحقیق » و ویژگی های آن: «تحقیق یک روش مسالمت آمیز است که در مواردی به کار گرفته می شود که ریشه یابی یک اختلاف نیاز به بررسی کیفیت و چگونگی وقایع پیشین داشته باشد» . تحقیق می تواند هم به عنوان تنها روش حل مسالمت آمیز اختلاف به کار رود و هم به طور هم زمان با سایر روش های حل اختلاف به کار گرفته شود .
تحقیق می تواند بر اساس یک موافقتنامه دو جانبه برای حل اختلاف دو کشور توصیه شود و یا در معاهدات چند جانبه و همه جانبه پیش بینی شود . نحوه تشکیل کمیسیون تحقیق می تواند در برخی معاهدات توسط کشورهای عضو مشخص شود و در مواردی نیز طبق مقررات یک معاهده، رجوع یک جانبه یکی ازاصحاب دعوا به کمیسیون تحقیق پیش بینی شده است.
توسل به این شیوه اختیاری است و کمیسیون های تحقیق بین المللی با موافقت طرفین اختلاف، به موجب قرار دادهای خاصی تشکیل می شوند و گزارشی که کمیسیون تحقیق ارائه می دهد هیچ گونه الزامی ندارد و اصحاب دعوا مختارند که از آن استفاده کنند و یا اصلا توجهی به آن نکنند . البته بیش تر سعی می کنند آن را بپذیرند، بخصوص آن که در صورت نپذیرفتن، در عرف بین الملل اعتبار آن ها کم می شود . برای نمونه، در سال ۱۹۰۴ هنگام جنگ روسیه و ژاپن، چند کشتی جنگی روسی موقع عبور از دریای شمال با چند کشتی ماهی گیری انگلیسی مواجه شدند و فرمانده کشتی روسی تصور کرد که در بین کشتی های ماهی گیری انگلیسی اژدرافکن های ژاپن وجود دارند . به همین دلیل به آن ها حمله کرد و خسارات زیادی وارد ساخت . دولت انگلیس به شدت به این عمل اعتراض کرد . در این موقع، فرانسه میانجیگری کرد و قرار شد کمیسیون تحقیقی به این امر بپردازد . کمیسیون تحقیق علت این اشتباه را، تصور نادرست فرمانده روسی عنوان کرد روسیه با این که می توانست قبول نکند، ولی حاضر به جبران خسارت شد .
۵- سازش (آشتی)
از لحاظ تاریخی، سازش یکی از روش های نسبتا جدید در زمینه حل و فصل سیاسی اختلافات بین المللی به شمار می آید، به گونه ای که حتی کنوانسیون ۱۹۰۷ لاهه و یا میثاق جامعه ملل نیز به آن اشاره نکرده اند . این روش نخستین بار در معاهده ۱۹۰۹ منعقد شده بین امریکا و کانادا و سپس در سال ۱۹۱۱ در معاهدات منعقد شده توسط امریکا با فرانسه و انگلیس پیش بینی شده است .
این روش همچنین در سال ۱۹۲۸ به عنوان یک قاعده بین المللی پذیرفته شد و در سال ۱۹۶۶ در میثاق حقوقی، مدنی و سیاسی سازمان ملل متحد پیش بینی گردید و در ماده ۳۳ منشور نیز آمده است .
تعریف «سازش» و شروط و ویژگی های آن: «فرایند حل و فصل مسالمت آمیز اختلاف بین المللی توسط طرف ثالث که از طریق ارجاع به یک کمیسیون دایمی و یا یک کمیسیون ویژه سازش که با توافق طرفین تعیین شده و وظیفه آن روشن ساختن واقعیات به طور عینی و بیطرف و صدور گزارش حاوی یک پیشنهاد ملموس برای حل و فصل می باشد» .
سازش از طریق کمیسیون هایی صورت می گیرد که معمولا از سه یا پنج شخص مورد اعتماد طرفین تشکیل می شوند و تعیین شخص ثالث در این گونه کمیسیون ها با توافق طرفین اختلاف و یا اشخاص مورد اعتماد طرفین است .
کمیسیون آشتی پس از بررسی، برای حل و فصل اختلافات فقط پیشنهادهایی ارائه می دهد و نمی تواند حکم قضایی صادر کند . قبول تصمیمات کمیسیون آشتی جنبه الزامی ندارد و دولت ها در مقایسه با داوری و رسیدگی قضایی و با توجه به اصل حاکمیت، آشتی را ترجیح می دهند; زیرا آزادی عمل بیش تری برای کمیسیون سازش وجود دارد . [۵]
انواع کمیسیون های سازش :
۱-کمیسیون سازش اجباری: هرگاه کشورها پیش از وقوع اختلاف، ضمن موافقتنامه ای رضایت خود را مبنی بر رجوع به یک کمیسیون سازش پذیرفته باشند، این کمیسیون تشکیل می شود .
۲-کمیسیون سازش اختیاری: چنانچه کشورها پس از وقوع اختلاف، برای حل آن به آیین سازش متوسل شوند، این کمیسیون منعقد می گردد .
۳-کمیسیون سازش دایمی: کمیسیونی است که به شکل دایمی برای حل هرگونه اختلافی بین کشورها تشکیل می شود . کشورهایی همچون بلژیک، دانمارک، فرانسه، سوئیس و ایتالیا با انعقاد موافقت نامه هایی به تشکیل کمیسیون های دایمی اقدام کرده اند .
۴-کمیسیون سازش موقت: کمیسیونی است که به طور موقت و در خصوص حل یک مساله خاص تشکیل می شود .
تفاوت میانجیگری و سازش
۱- میانجیگری نهادی غیر سازمان یافته است، در حالیکه آیین سازش نهادی سازمان یافته (در قالب کمیسیون ها) می باشد .
۲- معمولا برای تشکیل کمیسیون سازش، بین طرفین اختلاف، قراردادی به نام «قرارداد سازش » منعقد می شود، در حالی که در میانجیگری وجود چنین قراردادی لازم نیست .
۳- در میانجیگری، تابعان حقوق بین المللی (دولت ها، افراد و سازمان های بین المللی) شخص ثالث را تشکیل می دهند، در حالی که در آیین سازش، کمیسیون ها جایگزین آن ها می شوند .
۴- سازش از میانجیگری رسمی تر و انعطاف ناپذیرتر است . در صورتی که پیشنهاد میانجی مورد قبول واقع نشود، او می تواند با ارائه پیشنهادهای جدید، به میانجیگری ادامه دهد، در حالی که مصالحه کننده به دلیل آن که تحقیقات خود را درباره واقعیات به عمل آورده و مسائل را در پشت پرده با طرفین در میان گذاشته، فقط یک گزارش رسمی حاوی نتایج و پیشنهاد ارائه می دهد .[۶]
فصل سوم
نظام حل و فصل اختلافات در سازمان تجارت جهانی
۳-۱- تاریخچه گات
سابقه گات به موافقتنامه ۱۹۴۷ در مورد آزادی تجارت و کاهش تعرفه ها برمی گردد. در چارچوب گات, مسئله حل وفصل اختلاف هموراه مطلب مهمی بوده است که در موافقتنامه اولیه گات ماده ۲۲ و ۲۳ راجع به آن است و در ۱۹۵۵ اصلاح شده و از آن پس تا بحال نیز در سالهای ۱۹۵۸,۱۹۶۶,۱۹۷۹,۱۹۸۲و ۱۹۸۴ موافقت نامه های اصلاحی در مودر مقررات و آیین حل و فصل اختلافات در گات منعقده شده است.
لازم به تذکر که ماده ۲۲و۲۳ موافقتنامه گات ۱۹۴۷ کوتاه و مجمل است و نمیتواند نظام حل و فصل کامل و مستوفائی را پایه ریزی نماید.
البته در مذاکرات گات در دور کندی (۶۷_۱۹۶۴) و نیز دور توکیو (۷۹_۱۹۷۳) آئین حل و فصل اختلافات مورد توجه فراوانی قرار گرفت و دور اروگوئه که هشتمین دور مذاکرات چند جانبه تحت گات بوده, نیز مسئله حل و فصل اختلافات یی از حوزه های مذاکره و اقدامات درون گات بوده است (که نتیجه آن اینک به صورت تفاهم نامه حل و فصل اختلافات تنظیم شده است(.[۷]
۳-۲ حل و فصل اختلافات تحت گات
مقررات اصلی ناظر به حل و فصل اختلاف بین اعضای گات همانا مواد ۲۲و۲۳ گات است که به موجب آن استفاده و مراجعه به ابزارهای سیاسی و حقوقی حل و فصل اختلافات, به صورت متناوب یا جایگزین , پیش بینی و اجازه داده شده است.
ماده ۲۲ گات ۱۹۴۷ مقرر کرده کشورهای عضو باید درباره هر موضوعی که موثر بر اجرای گات باشد, با یکدیگر مشورت (consultation) و تبادل نظر کنند, ولو مشخصاً مربوط به نقض مقررات گات_ نزاع و اختلاف حقوقی_ نباشد. منتهی ماده مذکور هیچ گونه تکنیک رسمی یا آئین شکل یافته ای برای حل وفصل اختلافات بدست نمی دهد, و می توان مستقیماً از مرحله اول یعنی مشورت موضوع ماده ۲ مذکور, به مرحله تشکیل هئت (پانل) مراجعه کرد. به شرط اینکه چنین بنظر می رسد که اعمال ماده ۲۳( بند ۲) یعنی مرحله مشورت بعنوان مرحله مقدماتی, احیاناً مقصدی را بر نمی آورد ومنجر به نتیجه نمی شود.
ماده ۲۳ گات, در مقام مقایسه حاوی نوعی مکانیسم حل و فصل است. بند ۱ ماده هم ناظر به شکایت نقض است و هم شکایت غیر نقضی منظور از شکایت نقض آن است که کشور شاکی بتواند به نقض و تخلف کشور دیگر از یک تعهد مشخص تحت گات اشاره و استناد نماید و مقصود از شکایت غیر نقض آن است که گرچه مورد خاص و مشخصی از نقض رخ نداده, اما ادعا می شود که اقدامات کشور مشتکی عنه یا خاطی, شاکی را از بعض امتیازات و منافعی که مقرر بوده تحت ترتیبات گات عائد او شود, محروم کرده است. البته اقدامات مورد شکایت ممکن است به صورت بروز یک موقعیت یا اوضاع و احوال خاص باشد که کشور مشتکی عنه ایجاد کرده و نه لزوماً ارتکاب یک فعل مثبت و ایجابی توسط آن کشور در نقض مقررات گات. به عنوان نمونه می توان به قضیه سال ۱۹۸۵ اشاره کرد که آمریکا علیه جامعه اروپائی شکایت نمود که اوضاع و احوال ناشی از کمک های تولیدی جامعه مذکور در مورد پاره ای از محصولات در آن سالها, با ترتیبات مربوط به کاهش تعرفه محصولات وارداتی از همان نوع که در آن ایام مورد توافق طرفین قرار گرفته بود, هماهنگ نبوده است. امریکا در این شکایت موفق نیز شد.
بهر حال, در عمل حدود ۹۵% شکایات از نوع شکایت نقض است و فقط ۵% آنها شکایت غیر نقض می باشد. طبق مفاد ماده ۲۳ گات, مفروض است که هرگونه نقض ترتیبات گات توسط هر یک از دول عضو خواه ناخواه متضمن نفی سود و لطمه به منافعی است که سایر اعضا د رچارچوب گات دارند ( اماره ضرر). به عبارت دیگر, برای اعمال ماده ۲۳ ورود ضرر خاص به مفهومی که در لسان حقوقدانان مصطلح است, برای تحقق نقض و اثبات آن شرط نیست. این فرض یا اماره موجه و خالی از ایراد است, زیرا نقض ترتیبات گات توسط کشور عضو بسا منجر شود به افزایش هزینه معاملات برای دیگر اعضا و یا باعث بی ثباتی هایی بشود که بر برنامه های سرمایه گذاری آنها آثار سوء خواهد داشت ولو اینکه نتوان تاثیر آن را بر حجم معاملات جاری بطور مشخص نشان داد و ثابت نمود. بنابرانی, در شکایت از نوع شکایت نقض بر خلاف قاعده که بار دلیل بر دوش مدعی است, بار دلیل بر عهده کشور خاطی یعنی مشتکی عنه است که این فرض یا اماره را ابطال و لغو کند. بهر حال, باید توجه داشت که اماره تحت ماده ۲۳ گات در مور شکایات غیر نقض جاری نمی شود, بلکه خاص مواردی است که نقض یک تعهد خاص در موافقتنامه گات و ترتیبات تعرفه ای مطرح باشد.
در راستای تایید و تثبیت هدف اصلی گات که عبارت است از تشویق رقابت تجاری بدون تبعیض و علنی, مقررات گات به کشورهای ثالث اجازه داده که حتی اگر از توافق های دو جانبه خاص بین اعضا در مورد محدودیت حجم صادرات, به طور مستقیم آسیب نمی بیند می توانند لغو این گونه اقدامات و ترتیبات تجاری را که با تعهدات چند جانبه کشورها تحت گات هماهنگ نیست، درخواست نمایند.
بهر حال, اولین هدف ترتیبات حل وفصل گات عبارت است از اطمینان در لغو و بی اثر شدن هر گونه اقدام تخلف آمیز اعضاء از گات. به سخن دیگر, مقصد نهائی در نظام حل وفصل اختلافات گات اجرای عین تعهد است (specific performance) که کشورهای عضو گات به عهده گرفته اند ( و نه مثلا جبران خسارات به صورت پولی). در راستای همین فکر است که ماده ۱۰ (بند ۳) موافقتنامه گات اعضا را ملزم میسازد برای بررسی و اصلاح فوری هرگونه اقدامات اداری مروبط به امر گمرکی, مرجع رسیدگی و تشریفات مشخصی را در کشور خود بر پا و اعمال نمایند.
ترتیبات حل و فصل اختلافات و آیین و آن در گات معمولاً سه مرحله دارد, مرحله اول, عضو شاکی یامدعی نقطه هر نظرها و شکایت خود را به صورت مکتوب برای طرف مقابل یا سایر اعضای ذیربط ارسال و ارائه می کند ( صحبت از دادخواست و ادله و مدارک نیست) و بعد مشورت ها و رایزنی های دو جانبه رسمی انجام می پذیرد ( ماده ۲۲(۱) و ۲۳(۱) موافقتنامه گات) و یا اینکه مشورت ها و گفتگوهای چند جانبه در خصوص موضوع رد شکایت صورت می گیرد که البته این حالت دوم گهگاه و اتفاقی است. در همین مرحله است که طرق دیپلماتیک حل و فصل اختلافات که در طلایه گفتار به آن اشاره کردیم و به همان ترتیب که بر شمردیم, مورد استفاده قرار می گیرد هر چند در عمل روش مساعی جمیله و سازش به ندرت مورد مراجعه واقع می شوند که این امر بیان کننده ترجیح اعضاء است که موضوع اختلاف را به طریقه ای الزام آور و مطابق با اصول حقوقی حل کنند.
اما هرگاه این طرق دیپلماتیک به توفیق نیانجامید. مرحله دوم عبارت است از ارجاع موضوع به همراه با توصیه هایی برای حل موضوع تهیه میکند. شورای گات, هیئتی (پانل) متشکل از سه یا پنج عضو تشکیل می دهد تا مسئله مورد شکایت را به دقت بررسی نمایند و گزارشی از نظر مقررات حقوقی, نیز از حیث احراز و تسجیل واقعیات مربوط به اختلاف تهیه نمایند. اعضای این هیئت بایستی بیطرف و مستقل باشند. لوایح کتبی در این مرحله مجاز است ، اما رسیدگی غیرعلنی است تا محرمانه بودن روند ار محفوظ بماند . باری ، گزارش هیئت رسیدگی (پانل) یکسره مشورتی است و الزام آور نیست ، مگر اینکه توسط شورای گات پذیرفته شود . و اما مرحله سوم در ترتیبات حل و فصل گات عبارت است از بررسی و مداقه در گزارش هیئت رسیدگی منتخب شورای گات که بایستی به فوریت انجام پذیرد و ظرف مدت معقولی تصمیم مناسب در خصوص موضوع اتخاذ شود. هر چند طبق رویه ای که در شورا بوجو آمده, برای تصمیم گیری نسبت به گزارش هیئت ها اتفاق آراء ملاک است _ ولو مقررات گات اکثریت را کافی می داند_ با این همه در عمل معمولاً گزارشها بدون جرح و تعدیل یا بحث های طولانی پذیرفته می شود. البته نمونه هایی از عقیم ماندن و عدم اجرای مفاد گزارش ها هم وجود دادر. مثلاً تصمیم متخذه در گزارش نسبت به طرفی که بازنده بوده یا طرف خاطی اساساً تاثیری نداشته است, گاه خود طرف شاکی آن را بلااجرا گذاشته است, و گاه گذشت زمان اجرای مفاد گزارش را به دلایل فنی یا سیاسی غیر عملی ساخته است.
با تایید گزارش در شورا یک تعهد حقوقی بوجود می آید برای کشور خاطی که اقدامات خود را که مخالف ترتیبات گات بوده است, لغو کند. یکی از راه های پیگیری این تعهد در مواردی که کشور خاطی از اجرای تصمیم شورا در مورد لغو اقدامات نامناسب خود سرباز می زند, عبارت است از درخواست مجوز تعلیق تعهدات یا امتیازات تعرفه ای که کشورهای عضو به نفع کشور خاطی قبول یا وضع کرده اند. البته چنین تقاضائی بسیار به ندرت بعمل آمده, و حتی وقتی مجوز تعلیق داده شد اغلب به اجرا درنیامده است. شاید به خاطر این واقعیت مسلم که محدودیت های تجاری تلافی آمیز قبل از همه برای کشوری که آنها را برقرار می کند, زیان آور است. بهرحال در عمل تا کنون یک مورد بوده که این درخواست اجابت شده و با صدور مجوز تعلیق تعهدات و امتیازات ترجیحی, اجازه تلافی داه شده در حالیکه حداقل در پنج مورد دیگر درخواست مجوز تعلیق رد شده است.
گفتیم اقدامات تلافی جویانه یعنی تعلیق ترتیبات تعرفه ای و تخفیف ها را همه کشورهای عضو باید اجازه دهند, یعنی تلافی یکجانبه مجاز نیست و آنهم هنگامی اجازه داده می شود که اوضاع و احوال چنان جدی و مهم باشد که آن را موجه سازد.
شایان ذکر است که ماده ۲۱ گات, اجازه محدودی برای کاهش حجم تعهدات وترتیبات تحت گات ( تعرفه های ترجیحی) براساس ملاحظات امنیتی به اعضاء می دهد. تا جائیکه اطلاع حاصل است، این تنها موردی است که گات اجازه کاهش تعهدات بطور یکطرفه را داده است. مقررات ماده ۲۱ واجد اهمیت است زیرا ویژگی جدی و قاطع بودن تعهدات کشورهای تحت گات را مورد تاکید قرار می دهد زیرا عضو گات اصولاً اجازه ندارد به صورت گزینشی عمل کند وپاره ای تعهدات را برگزیند و بپذیرد و بعضی را کاهش یا تغییر دهد( اصل عدم تبعیض در گات), مگر تحت شرایط استثنایی که ملاحظات امنیتی آن شکور مطرح باشد.
معذلک علیرغم مفهوم مضیق ماده ۲۱ گات, وقتی اختلافی پیش می آید چندان نامرسوم نیست که عضوی این پرسش رامطرح کند آیا اساساً حادث از نوع اختلافات مربوط به گات هست یا نه؛ به عبارت دیگر آیا در حوزه مقررات گات قرار می گیرد یا از جمله استثنائات امنیتی است که طبق ماده ۲۱ گات مجاز و معاف است.[۸]
۳-۳ موضوعات مطروحه در مذاکرات دوراروگوئه[۹]
از جمله مسائلی که در مذاکرات دوراروگوئه مطرح بوده, مسئله نظام حل و فصل اختلافات در گات است که سرانجام به تنظیم یک تفاهم نامه برای شفاف کردن این نظام و تکمیل آن متناسب با نیازها و بویژه با توجه به مقتضیات تاسیس سازمان تجارت جهانی منتهی گردید مسائلی که در طول سالها مذاکرات اروگوئه (۱۲ سال) در خصوص مکانیسم حل اختلافات تحت گات مورد بحث و بررسی بوده, متفاوت است. ذیلاً اهم این مسائل را با پاسخی که نتایج حاصل از مذاکرات اوروگوئه برای آنها فراهم نموده, مرور می کنیم:
۱- آیا مراجعه به داوری مرضی الطرفین یا ایجاد یک سازمان داوری برای حل اختلاف در گات اساساً مطلوب و مناسب است؟
این مطلب به طور جدی مورد مطالعه و پیگیری قرار نگرفته است.
۲-آیا بهتر است طیف وسیع تری از انواع مکانیسم مختلف حل وفصل اختلافات بین اعضای گات پیش بینی شود تا نظرات مختلفی که بین اعضاء در مورد مکانیسم های حقوقی در برابر طرق دیپلماتیک حل و فصل اختلاف وجود دارد, بهتر تامین می شود؟
۳-آیا ضرورتی دارد که اقدامات حفاظتی (safeguard) چه از حیث شکلی و آئین کار و چه در سطح سازمانی اتخاذ شود با این هدف که توافق های دو جانبه بین اعضاء در مورد حل اختلاف, نظام چند جانبه بودن گات و حقوق اشخاص ثالث را به خطر نیاندازد و آن را کم رنگ نسازد؟
۴-آیا لازم است برای حل اختلاف با کشورهای کمتر توسعه یافته مکانیسم های اضافی و مناسب تری در نظر گرفته شود؟
۵-آیا لازم است یک پیش شرط اضافی برای مشورت بمنظور حل اختلاف پیش بینی شود؟ یا مهلت های زمانی مذکور در ماده ۲۳ کوتاه تر شود؟
۶-آیا باید استفاده از مکانیسم مساعی جمیله, سازش و میانجیگری اجباری شود, خصوصاً با توجه به استفاده کم و محدودی که از این روش ها برای حل اختلاف می شود؟
ظاهراً این موضوع مورد قبول واقع نشده است
۷-آیا باید نقش شورا در حل اختلاف توسعه یابد. چگونه؟ آیا بهتر است برای شورا کمیته‌های فرعی در نظر گرفته شود، یا باید در مواردی که شورا در مقام رکن حل اختلاف عمل میکند اختیارات بیشتری به او اعطا شود. آیا لازم است تصریح شود که در صورتیکه شورا گزارش هیئت‌ها را تصویب کند, این تصویب و تائید واجد آثار حقوقی نیز خواهد بود؟ نقش چند گانه‌ای که برای شورا در نظر گرفته شده، بخاطر همین ضرورت ها بوده است.
۸- آیا لازم است حق درخواست تشکیل هیئت از جانب هر عضو گات ( در موارد بروز اختلاف) تصریح و تیید شود؟ یا بهتر است شورا حق داشته
